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　　2025年7月30日召开的中央政治局会议中，首次未提及“房地产”，却对城投平台释放明确信号：“积极稳妥化解地方政府债务风险，严禁新增隐性债务，有力有序有效推进地方融资平台出清”尽管“全面退出”在短期内难以实现，但政策导向已清晰——城投必须从“政府融资工具”向“市场化主体”彻底转型。

　　城投平台的诞生，是中国城市化进程中的特殊产物。1994年分税制改革后，地方财权与事权失衡，叠加《预算法》禁止地方政府直接举债，城投平台成为地方政府融资的“影子渠道”。通过土地抵押、政府信用担保等方式，为基建、民生等领域提供资金支持，推动了中国城镇化的快速推进。截至2023年末，国有企业资产总额达371.9万亿元，其中城投平台贡献显著。

　　债务风险高企：地方政府通过城投变相举债，导致隐性债务规模膨胀。截至2025年1月，地方政府债务余额达48.01万亿元，其中城投相关债务占比超六成。

　　盈利能力薄弱：多数城投平台依赖土地财政和政府补贴，自身造血能力不足。随着房地产调控深化，土地出让收入锐减，城投平台偿债压力加剧。

　　政企不分严重：城投平台高管多由政府官员兼任，决策机制行政化，市场化运营能力缺失。

　　中央对城投问题的关注由来已久。2014年新《预算法》允许省级政府发行地方政府债券，但地市级及以下政府仍依赖城投融资。2018年，国务院国资委提出“剥离城投平台政府融资功能”，推动其向市场化主体转型。2024年，中央推出“12万亿”化债组合拳，通过债务置换缓解城投压力，但“输血”只是第一步，“止血”和“造血”才是终极目标。2025年政治局会议提出的“出清”，标志着城投转型进入深水区。

　　中央对城投平台的“出清”要求，本质是要求其实现从“政企不分”到“市场自主”的转型。这一政策导向与以下背景密切相关：

　　地方债务高企已成为中国经济金融领域的“隐形炸弹”。2008年全球金融危机后，地方政府通过城投平台大规模举债，叠加“四万亿”刺激计划，债务规模迅速膨胀。2020年新冠疫情冲击下，地方政府性基金收入（主要依赖土地出让）同比下降10.1%，债务余额突破40万亿元。若不压降城投平台，隐性债务将继续滋生，可能引发系统性风险。

　　国企改革是中国经济体制改革的核心内容。改革开放以来，国企从“政企不分”的国营企业，逐步转型为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的市场主体。然而，城投平台作为“国企中的国企”，政企不分问题尤为突出。政治局会议提出的“出清”，是对国企改革“最后一公里”的攻坚。

　　中国经济已从高速增长阶段转向高质量发展阶段，要求地方政府从“投资驱动”转向“创新驱动”。城投平台过去承担的“修路、建桥、盖园区”等任务，需逐步交由市场主体承担。通过“出清”城投平台，可倒逼地方政府优化财政支出结构，提高资金使用效率。

　　根据政策部署，城投平台退出方式包括整合、注销和退平台三种。2024年，在“12万亿”化债组合拳支持下，7000家左右城投平台通过债务置换实现隐性债务清零，完成退平台工作。2025年，随着“出清”政策加码，退平台将成为主流，但转型并非一蹴而就。

　　债务置换：通过发行地方政府专项债，置换高成本、短期限的城投债务，降低偿债压力。2024年，全国人大常委会批准增加12万亿元化债资金，为城投平台提供了“喘息空间”。

　　严控隐性债务：应限制金融机构为城投平台提供融资服务，健全信息共享和监管协同机制，防止隐性债务“死灰复燃”。

　　业务多元化：从单一融资平台向城市运营商、产业投资商转型。例如，上海城投通过布局水务、环保、交通等领域，形成稳定现金流；合肥建投通过投资京东方、蔚来等企业，实现资本增值。

　　资产盘活：通过REITs、资产出售、租赁等方式，盘活存量资产（如高速公路、产业园），回笼资金用于新投资或降负债。

　　明确政企边界：地方政府需放弃“大包大揽”思维，将城投平台定位为市场化主体，减少行政干预。

　　完善考核机制：从“规模导向”转向“效益导向”，重点考核城投平台的盈利能力、资产负债率和现金流状况。

　　培育造血能力：通过产业投资、供应链服务、数据资产运营等新兴业务，形成稳定收入来源。例如，广州城投通过运营产业园、提供产业服务，实现从“房东”到“股东”的转变。

　　1.债务负担沉重：部分区县城投平台底子薄、优质资产少，土地财政熄火后生存艰难。

　　3.政策协调难度大：城投转型涉及地方政府、金融机构、城投平台多方利益，需统筹兼顾。

　　分类施策：对省级、市级城投平台，可推动其向产投集团转型；对区县城投平台，可通过整合重组提升抗风险能力。

　　强化支持：中央政府需在税收、财政转移支付等方面给予地方更多支持，缓解其偿债压力。

　　创新融资工具：推广PPP新机制、基础设施REITs、城市更新基金等，拓宽城投平台融资渠道。

　　培养专业人才：引进市场化职业经理人，完善激励机制，提升城投平台运营水平。

　　城投平台的“出清”，不是简单的“退出”，而是通过市场化转型实现“凤凰涅槃”。这一过程既需要政策层面的“破局”——打破政企不分、隐性债务等体制机制障碍；也需要城投平台自身的“新生”——通过业务创新、资产盘活和治理优化，构建可持续的商业模式。

　　一是从“融资平台”到“产业引擎”：通过投资新兴产业、培育数字经济，成为区域经济增长极。

　　二是从“政府附属”到“市场主体”：通过混合所有制改革、职业经理人制度，提升市场化运营能力。

　　三是从“债务驱动”到“资产驱动”：通过数据资产入表、REITs发行，实现从“重资产”向“轻资产”转型。

　　城投转型的阵痛不可避免，但唯有“破而后立”，才能为中国经济高质量发展注入新动能。

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